ANTONIO CIRUJANO GONZÁLEZ. DIRECTOR TÉCNICO DE PREVENCIÓN DE FREMAP

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En su opinión, ¿el espíritu de la Directiva nº 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, se ha recogido fielmente en la legislación española?

Si consideramos que ya han transcurrido cerca de 6 años desde que se transpuso la directiva, las acciones previstas por la Ley 25/2009 con respecto a la mejora de la aplicabilidad de la normativa de prevención, no han tenido un calado suficiente y siguen siendo una asignatura pendiente. De hecho, en el objetivo 2 de la actual estrategia ESST 2015/2020 se mantiene la importancia de trabajar en este sentido y por tanto, deberán ser objeto de acciones adicionales para su consecución efectiva.

Por lo demás, si analizamos las medidas adoptadas en la Ley de forma individual, la propuesta de simplificación documental establecida para empresas de hasta 50 trabajadores, desarrollada a posteriori por una guía técnica, no ha tenido la trascendencia esperada, en cuanto a que la modificación de la Ley parte de un planteamiento erróneo en el que se confunde simplificación documental con la agrupación de varios documentos en uno.

Con respecto al intento de promocionar la asunción de la actividad preventiva directamente por el empresario, las modificaciones de la Ley ampliando el alcance de 5 a 10 trabajadores y posteriormente hasta 25, siempre que se cumplan determinadas condiciones, no han tenido calado suficiente, al no venir acompañadas de propuestas adicionales que contribuyan a su aplicación y se vean como una mejora, frente a la opción de externalizar la totalidad de la actividad preventiva mediante el recurso a un servicio de prevención ajeno.

La plataforma de “Prevencion10” aun estando muy bien planteada, no ha contado con un firme apoyo de todas las instituciones, lo cual ha generado incertidumbre en las empresas, que se ha traducido en un menor nivel de utilización del que sería esperable. En este sentido, tampoco se ha considerado la posibilidad de abrir este servicio a trabajadores designados por el empresario. Si se trata de un esquema válido para hacer prevención en la pequeña empresa, qué sentido tiene limitarlo.

Próximo a cumplirse los veinte años de la aprobación de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), ¿cuáles han sido los aciertos y qué errores habría que corregir para alcanzar objetivos cuantificables y ciertos de reducción de la siniestralidad laboral en España?

Con respecto a la situación previa a su publicación, la Ley de Prevención ha contribuido a solventar un déficit social, en el que si bien se contaba con un avanzado nivel de protección de los trabajadores frente a los daños producidos, se carecía de un marco normativo que garantizase el desarrollo de los deberes públicos en esta materia.

La LPRL modificó el sistema existente, requiriendo un enfoque proactivo en el que todas las empresas deben desarrollar un programa ordenado de actividad preventiva acorde con la magnitud de sus riesgos y ello ha promovido la creación de un nuevo contexto dirigido a facilitar su aplicación, generando la disponibilidad de profesionales cualificados y de entidades especializadas al efecto.

El impacto de la Ley de Prevención sobre la siniestralidad es indiscutible, si tomamos como referencia el año 2000, en el que a partir del mismo ya se dispone de recursos suficientes para que todas las empresas puedan desarrollar su organización preventiva, y lo comparamos con los datos de 2014, se constata una reducción de la incidencia de los accidentes de trabajo con baja cercana al 60%.

En cuanto a los errores, destacaría la falta de eficacia que el nuevo marco legal ha tenido para reducir los trastornos musculoesqueléticos, que en la actualidad suponen cerca del 40% de los accidentes de trabajo con baja.

Asimismo, los cambios organizativos, demográficos y tecnológicos que se están produciendo en el mundo del trabajo, no son fácilmente asimilables en los sistemas de prevención fundamentados en la evaluación de riesgos y pueden tener importantes consecuencias en el futuro desarrollo de los planes de prevención de las empresas.

En resumen, podemos destacar que un enfoque excesivamente centrado en el concepto riesgo y una falta de visión transversal de todos los aspectos que inciden en la salud y el bienestar de los trabajadores, limitan la eficacia de los sistemas de prevención basados en los principios de la LPRL. Es necesario adecuar “el motor” de la LPRL para que sea más sensible a los nuevos marcos organizacionales y los riesgos emergentes que se están generando en el contexto laboral del siglo XXI.

Para algunos, lejos de efectuarse un análisis crítico en la aplicación y desarrollo de la Ley, el proceso que se ha seguido en la planificación de la lucha contra la siniestralidad ha sido de endurecimiento de la regulación y de la exigencia intensa, masiva y objetiva de responsabilidades, como sucedáneo de la prevención, ¿ésta política ha sido acertada?

A lo largo de los veinte años de historia de la Ley, muchos profesionales han reconocido dedicar más esfuerzo a la prevención de sanciones, que el realmente invertido en reducir accidentes.

El esquema de la Ley incorpora los sistemas de gestión basados en la mejora continua, cuyo desarrollo requiere un detallado registro de todos los aspectos que configuran el proceso. Documentar la actividad de gestión de la prevención en empresas medianas y grandes suele ser compatible con su cultura organizacional. En cambio, en una parte considerable de las pequeñas empresas y en la mayoría de las de menos de 10 trabajadores, se plantea un sistema documental que no es equiparable al que se requiere para desarrollar su actividad empresarial y junto a un modelo que favorece la externalización de la prevención, se genera un serio revés a los principios de integración de la prevención que propugna la Ley.

Nuestro sistema normativo sería más efectivo si fuéramos conscientes de que el 90% de las empresas tiene menos de 10 trabajadores y una plantilla media que no llega a los 3.

Otro hito importante en el corpus normativo de la prevención de riesgos laborales en España, fueron los criterios de cambios en materia de formación de los profesionales de la prevención, ¿cree que estos cambios normativos han conseguido una mayor profesionalidad del sector y una mayor exigencia en los estándares formativos?

En la formación de nivel superior, la aprobación de la LPRL generó durante los primeros años una gran demanda que se tradujo en la creación de numerosas entidades formativas, que derivó en un exceso de oferta y una disminución continuada de su calidad. La decisión de que fuese asumida por las universidades fue un avance que ha parado la importante degradación que se venía experimentando.

Para la formación de nivel intermedio, la situación llego a ser similar que la descrita en el nivel superior, la decisión de restringirla a los ciclos de formación profesional ha contribuido a mejorar su nivel, si bien todavía es necesario encontrar una solución que permita la continuidad formativa de estos profesionales, que al no disponer de grado universitario en prevención, no pueden acceder directamente a la formación establecida para el nivel superior.

En la primera redacción de la Estrategia se hablaba sin ambages del carácter caótico de la diversidad de iniciativas en materia de prevención de riesgos laborales desarrolladas por la Administración General del Estado y las iniciativas que pusieron en marcha las comunidades autónomas, ¿al día de hoy se ha resuelto esta situación o se ha agravado más todavía?

Sobre este aspecto todavía no se han conseguido los resultados esperables y así se ha plasmado en el diagnóstico que efectúa la actual Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo para el periodo 2015/2020, que deberá desarrollar líneas específicas para impulsar mecanismos que mejoren la coordinación entre los órganos competentes de las comunidades autónomas.

Se habla de la prevención en la escuela, objetivo que a pesar de figurar en la Estrategia 2007 / 2012 no ha dado su fruto, ¿cómo cree que debería integrarse la prevención de riesgos laborales en las primeras etapas educativas?

La única forma de asegurar que en nuestra sociedad se consolide una cultura preventiva, acorde con el nivel de desarrollo y bienestar que todos esperamos, pasa por integrar la prevención a lo largo de todo el sistema educativo.

A pesar de la innumerable cantidad de materias que se incorporan en los ciclos de formación obligatoria, nuestro sistema no valora la necesidad de prepararnos frente a los múltiples riesgos a los que nos vamos a exponer a lo largo de la vida.

Gran parte de las condiciones de riesgo que habitualmente se encuentran en el ámbito laboral, también están presentes durante el tiempo libre, en el que manipulamos objetos pesados, manejamos ordenadores, subimos a escaleras, utilizamos equipos e instalaciones eléctricas, herramientas, productos químicos… Asimismo, las 24 horas del día estamos expuestos a situaciones de emergencia por accidente, incendio, frente a las que no hemos recibido la más mínima preparación.

La ausencia de formación preventiva en nuestro sistema educativo, además de no contribuir a la creación de la cultura necesaria en esta materia, tiene una repercusión clara en nuestro nivel de bienestar social. Recientemente en FREMAP hemos efectuado un estudio de los procesos de baja por accidente no laboral y los resultados son llamativos, al situarse cerca del índice medio de accidentes de trabajo con baja en el sector servicios.

Según su punto de vista, ¿cuál es, en general, el balance del sistema de reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales a las empresas que hayan contribuido especialmente a la disminución y prevención de la siniestralidad laboral, más conocido como «bonus/malus? Para muchas empresas, sobre todo las PYMES, el procedimiento bonus – malus es farragoso y, en consecuencia, difícil de llevar acabo la solicitud del incentivo, ¿está de acuerdo con este criterio?

Atendiendo a los resultados, transcurridos seis procesos de solicitud, las cantidades solicitadas no alcanzan el 30% de la disponibilidad económica prevista para cada ejercicio, luego podemos constatar que el sistema establecido no ha conseguido el objetivo incentivador que se pretende.

Aunque hay múltiples razones que han determinado el fracaso del sistema bonus, la necesidad de justificar inversiones, cumplir acciones adicionales a los requisitos preventivos básicos y la elevada carga burocrática que supone preparar el expediente de solicitud, han sido aspectos clave para que miles de empresas cuya siniestralidad se encontraba por debajo de los índices establecidos hayan renunciado a su solicitud.

Si consideramos todos estos aspectos, es lógico que el incentivo solo sea de interés para un limitado número de empresas que por su elevado nivel de cotización pueden solicitar cantidades económicas significativas, dejando fuera sobre todo a las PYMES en las que un exceso de requisitos y la dedicación que requiere preparar la solicitud no les compensa efectuarla.

En cualquier caso, de acuerdo con lo establecido por la Ley que regula el régimen jurídico de las mutuas, durante este año se deberá modificar la norma que regula la concesión del “bonus” con el fin de simplificar y agilizar su consecución y que se convierta en un estímulo eficaz para aquellas empresas que contribuyan a la reducción de la siniestralidad.

Para la Inspección de Trabajo, las Guías técnicas del INSHT son de obligado cumplimiento, pero, en la mayoría de los casos, solo son inteligibles por expertos, ¿tiene sentido obligar al empresario que integre en su empresa un conjunto obligacional / normativo / de responsabilidad, que casi nadie conoce y muy pocos comprenden?

Todos los reglamentos que se han aprobado sobre condiciones mínimas de seguridad y salud han incorporado disposiciones en las que se encomienda al INSHT que elabore guías técnicas para facilitar su aplicación en la evaluación y prevención de riesgos.

En cuanto a su aplicabilidad, aunque en la práctica totalidad de los reglamentos se indica que se trata de guías de carácter no vinculante, en mi opinión, el problema estriba en la indefinición de los mismos, que en muchos casos incorporan términos difusos, que no concretan como debe ser protegida la condición de riesgo, de forma que es usual encontrar alusiones de adecuado, suficiente y necesario. Este tipo de indefiniciones suelen ser abordadas con posterioridad en las guías y de ahí, a que puedan ser interpretadas como criterios de obligado cumplimiento.

Para los empresarios, en términos generales, sobran leyes, regulaciones, normas y controles de la Administración, ¿está de acuerdo con este criterio?

En el ámbito de la prevención por las importantes consecuencias y responsabilidades que pueden ocasionarse, es imprescindible e incluso beneficioso para todos los agentes implicados, disponer de un marco normativo que regule los aspectos esenciales y se asegure un nivel de protección acorde con las políticas sociales y económicas.

Por otro lado, nuestra presencia en la Unión Europea ha implicado armonizar las disposiciones de prevención, lo que ha requerido un amplio desarrollo normativo, que de no haberse producido hubiera tenido importantes repercusiones en el ámbito de la competencia, ante la libre circulación de personas y bienes.

Más allá de lo indicado, el problema surge cuando la norma supera el mínimo necesario para asegurar el cumplimiento de las políticas públicas y se pretende vía “BOE” estandarizar todos los aspectos que pueden incidir en los riesgos profesionales y protocolizar los procesos necesarios para lograr su consecución. Este enfoque determina un marco normativo de máximos, que no distingue particularidades, impone “café para todos”, limita la capacidad de asistencia técnica de los profesionales y en muchos casos, “mata moscas a cañonazos”.

Para contrarrestar estas situaciones, es fundamental que periódicamente se revisen las normas desde un punto práctico para analizar su necesidad y eficacia.

Por ejemplo, después de doce años de aplicación del real decreto de coordinación de actividades empresariales, sería conveniente valorar si en el contexto actual, es necesario mantener la alta dedicación de recursos y carga burocrática que conlleva su aplicación y su trascendencia en la prevención efectiva de accidentes.

Las cifras de siniestralidad en el pasado año han tenido un repunte en relación con las de años pasados, ¿cuáles cree que hubieran sido los resultados sin una crisis como la actual?

Las cifras de siniestralidad se han venido reduciendo de forma mantenida desde el año 2001 hasta 2012, si bien en el periodo comprendido entre 2008 y 2012 las consecuencias de la crisis económica, a nivel general y en particular en los sectores de la construcción e industria, ocasionaron caídas significativas de los índices de accidentabilidad. En 2013, con el cambio del ciclo económico, se registró un repunte del índice de incidencia cercano al 2% que se ha mantenido en 2014 con un incremento del 3,4%.

Con la información disponible todavía no es posible estimar el impacto real que ha tenido la recesión económica en la disminución de los índices de siniestralidad, al igual que no podemos afirmar que el incremento registrado en los dos últimos años permita constatar un cambio de la tendencia iniciada en 2001 y que no se trata de correcciones derivadas del desequilibrio experimentado durante la recesión.

La ley 35/2014 ha sido criticada en algunos sectores, sobre todo por permitir a las mutuas proponer a la Inspección Médica de los Servicios Públicos de Salud el alta de un trabajador que esté de baja por enfermedad común. Para realizar esas propuestas de alta, las mutuas podrán disponer del historial clínico y, si así lo consideran, podrán efectuar reconocimientos y exámenes médicos, ¿cuál es su opinión a este respecto?

Las mutuas venimos haciendo propuestas de alta motivadas desde el año 1997, dieciocho años en los que hemos desarrollado esta colaboración con el Sistema de Seguridad Social de forma completamente pacífica; estas propuestas de alta son el fruto del seguimiento de los procesos de baja por contingencia común, y de la colaboración entre nuestros servicios médicos y los pacientes que acuden a nuestras clínicas: cuando nuestros servicios médicos constatan que un paciente ya ha recuperado su capacidad laboral (normalmente tras haber colaborado en la recuperación de su salud, realizando pruebas y tratamientos que se demoran en los servicios de salud autonómicos) simplemente le hacen llegar esta opinión médica al facultativo correspondiente del servicio autonómico de salud, a través de la Inspección Médica.

Las mutuas no accedemos a la historia clínica de los trabajadores en el servicio autonómico de salud, simplemente está previsto que recibamos informes puntuales realizados por el médico que atiende al trabajador y por la Inspección Médica.

Como Mutuas Colaboradoras con la Seguridad Social contribuimos a la mejora de la salud de los trabajadores, a la eficiencia del Sistema de Seguridad Social, y a la mejora del conjunto de la economía, desarrollando con el máximo rigor las funciones y competencias que se nos asignan; desde esta posición, difícilmente podemos compartir las críticas que, desde algunos sectores, se hacen a nuestro trabajo.

¿Cuál es su opinión, como prevencionista, sobre el accidente de trabajo in itinere?

Desde un punto de vista preventivo los accidentes de trabajo in itinere se encuentran fuera de la capacidad de organización y control de las empresas y por tanto, no deben ser incluidos en los planes y programas de seguridad y salud en el trabajo.

Aunque el sistema los denomina accidentes de trabajo, a efectos preventivos no pueden equipararse con los sucedidos durante la jornada. En definitiva, se trata de situaciones que se incluyen dentro de la esfera de protección social que determina la Ley General de Seguridad Social con respecto a las contingencias profesionales.

¿Y sobre el caso concreto en el que el Supremo califica como accidente de trabajo “in itinere” el robo sufrido por una trabajadora cuando regresaba a su domicilio desde el centro de trabajo?

En este caso el reconocimiento se determina por su imprevisibilidad, al no encontrarse ninguna relación previa adicional al propio suceso lo asimila a situaciones análogas, que han sido reconocidas en otras sentencias.